Sabino Cassese
Una delle più importanti modificazioni degli Stati moderni è la creazione delle autorità amministrative indipendenti. Esse pongono in dubbio la classica tripartizione che nel 1748 Montesquieu trasse dall’osservazione della costituzione inglese successiva alla “Glorious Revolution” del 1688. Le autorità indipendenti, infatti, non sono corpi legislativi, eppure dettano norme. Non sono amministrative, anche se sono così chiamate, eppure stabiliscono standard e fanno controlli. Non sono organi giurisdizionali, ma svolgono funzioni aggiudicative. Alla novità dell’organo (chiamato “independent regulatory agency” nell’area anglosassone e autorità amministrativa indipendente in quella franco-italiana) corrisponde la novità del compito, per definire il quale si è fatto ricorso al termine “regolazione”.
Le ragioni per cui è stato creato questo quarto potere dello Stato sono numerose: affidarsi a corpi tecnici per compiti molto complessi; sottrarsi al dominio della politica per attività che richiedono terzietà; uscire dai circuiti classici della legittimazione per funzioni che sono prevalentemente arbitrali.
Le autorità indipendenti, che in Italia hanno cominciato ad attecchire solo trent’anni fa (l’esperienza britannica è molto più lunga, quella statunitense ha quasi un secolo), pur così giovani, passano, però, una fase di crisi. Essendo corpi nuovi per funzioni nuove, normative, amministrative e arbitrali, avrebbero richiesto un passo indietro del Parlamento, del governo–amministrazione, dei giudici. E questo anche perché quasi tutte le autorità indipendenti sono rette dal diritto europeo, e trovano la loro base, in principio, in esso.
Invece, dopo una prima fase in cui questo passo indietro è stato fatto, i tre tradizionali poteri stanno richiudendo gli spazi lasciati liberi. Il legislatore ha ricominciato a legiferare in campi propri della regolazione. Il governo e l’amministrazione prevedono compiti ausiliari delle autorità indipendenti, così imbrigliandole nella rete della decisione politica. I giudici non si autolimitano e tendono a diventare i regolatori di ultima istanza.
Questa chiusura dei tre poteri rispetto alle nuove venute non dipende solo da ambizione di potere, ma anche da crisi interne a ciascuno dei tre poteri, che sembrano muoversi senza una propria bussola. Il Parlamento amministra con leggi, ma non svolge né funzioni conoscitive, né compiti di controllo dell’esecutivo. Quest’ultimo è divenuto ormai il maggiore legislatore, ma la sua disattenzione per il momento propriamente esecutivo è proverbiale. L’ordine giudiziario si estende ormai su tutto, ma manca alla sua vera missione, che è quella di operare come anello di chiusura dell’ordinamento.
In questa situazione, sono importanti le riflessioni di coloro che hanno visto le istituzioni dall’interno, come Giovanni Legnini, avvocato, parlamentare, uomo di governo, parte dell’organo di “governo” della magistratura, e di Daniele Piccione, funzionario parlamentare, che hanno scritto questo libro su I poteri pubblici nell’età del disincanto, cioè sulla crisi dello Stato.
Il libro ha tre capitoli centrali, relativi al Parlamento, alle autorità indipendenti e ai giudici, preceduti da una riflessione generale sulle istituzioni italiane e da una conclusione sui rapporti tra economia e istituzioni. L’analisi ha al suo centro la nuova funzione, quella di regolazione, affidata alle autorità indipendenti, ma si allarga al malfunzionamento del legislatore e delle corti.
Gli autori segnalano la perdita di consenso del Parlamento, la sua tendenza a scendere nei dettagli, invece di fermarsi a leggi generali ed astratte, la perdita di incidenza delle leggi sul sistema, la dequotazione dell’organo legislativo a causa del “dispotismo governativo” e dell’invadenza giurisdizionale, le carenze del Parlamento stesso, che non svolge i compiti conoscitivi e di controllo che sarebbero suoi propri.
Per quanto riguarda le autorità indipendenti, gli autori mettono in luce il difficile loro ruolo come tramiti tra ordini giuridici globali (e sovranazionali) e ordine giuridico nazionale, come interpreti di esigenze economiche e tecniche che erano una volta distanti dall’esperienza statale, come corpi di tecnici in un ambiente dominato invece da amministratori–generalisti. Il motivo principale di crisi segnalato dagli autori sta nel mancato riconoscimento nella Costituzione dell’indipendenza delle autorità di regolazione.
Quanto alla funzione giurisdizionale, alla quale è dedicato un capitolo tra i più ricchi dell’opera, gli autori mostrano le varie fasi attraverso le quali essa è passata nel secondo dopoguerra, per approdare a una situazione nella quale sono posti in dubbio legittimazione, criteri di decisione, indipendenza e terzietà, struttura di “governo”.
Nel capitolo conclusivo, gli autori individuano nella sostenibilità, nel condizionamento finanziario e nell’incertezza normativa i fattori maggiori di crisi.
Questo libro avvia una riflessione che sarebbe utile continuare, partendo dalle valutazioni introduttive scritte da Natalino Irti, relative alla crisi della legge, ma anche alla crisi della cultura giuridica. Questa è stata per troppo tempo prigioniera di un dogma, quello secondo il quale il diritto va studiato con metodo giuridico. Quindi, l’oggetto non può che avere un suo proprio metodo di analisi, con esclusione di altri metodi. Questa esclusività ha sì portato a livelli molto raffinati la riflessione giuridica, ma ha anche avuto l’effetto di escludere dall’attenzione dei giuristi temi e problemi, contesti e fattori condizionanti, che interagiscono con il diritto.
La purezza del metodo è stata pagata con la chiusura nel metodo.
I poteri pubblici nell’età
del disincanto. L’unità perduta tra legislazione, regolazione
e giurisdizione
Giovanni Legnini, Daniele Piccione
prefazione di Natalino Irti, Luiss University Press, Roma, pagg. 174, € 20
«La Costituzione
nella scuola. Per una discussione sul suo insegnamento» è il titolo
del seminario Aic-Miur organizzato per il 26 settembre a Roma (viale Trastevere, 76/A), a partire dalle 9,30. Dopo i saluti del ministro dell’Istruzione Lorenzo Fioramonti, si apriranno i lavori, introdotti e coordinati da Beniamino Caravita. Intervengono nella prima sessione Silvana Sciarra, Ettore Acerra, Saulle Panizza. Segue una tavola rotonda, moderata da Renato Parascandolo,
con interventi di Chiara Bergonzini, Roberta Calvano, Fabrizio Castaldi, Guerino D’Ignazio, Paola Marsocci, Massimo Martinelli, Marco Ruotolo
e Donatella Stasio